Lo Stato costituzionale e i suoi nemici

La nostra attuale costituzione è il risultato di un lungo processo di evoluzione che si è sviluppato negli ultimi secoli, lotte per la liberazione nazionale e dal giogo di un potere assoluto sono state la fucina degli articoli che la compongono. E’ sempre difficile stabilire un punto di inizio di un processo, soprattutto in ambito storico, dove nei fatti non esiste un inizio o una fine, ma un susseguirsi di eventi che formano poi la storia. Noi cominceremo dall’epoca moderna.

Lo stato si è evoluto dall’epoca medievale con la costruzione di stati moderni come li intendiamo oggi, il Regno Unito e la Francia per esempio sono il risultato di guerre di conquista e religiose, guerre di successione ai troni e guerre civili tese all’affermazione di interessi che prima venivano esclusi dalla gestione del potere. Lo stato assoluto nell’Europa dell’inizio dell’età moderna era la forma di governo più diffusa, nella sua incarnazione di Stato il potere del principe era affiancato da una corte, militari, parlamenti, Diete, nei quali erano presenti le classi privilegiate, come il clero e la nobiltà, ma spesso il potere di questi apparati si riduceva ad essere puramente consultivo.

In Francia, in Prussia e più tardi in Russia, la cultura del Cinque-Seicento sostenne l’idea di un primato politico, culturale ed etico-religioso della Nazione. Nell’ambito religioso, il cattolicesimo, dopo il Concilio di Trento (1545-1563), favorì l’affermarsi dell’idea di sovrano come rappresentante dell’ordine razionale voluto da Dio. Una successiva evoluzione nel Settecento soprattutto nel mondo tedesco e in Francia vede l’affermarsi dello stato di polizia (da non intendersi con l’accezione moderna), un sistema che si pone come fine il perseguimento del benessere dei suoi sudditi.È un sistema caratterizzato dall’intervento statale in economia, nella religione, nei costumi, nella salute e -appunto- nella sicurezza. L’amministrazione assume una tale complessità da potersi definire dotata di un’amministrazione propria. Tale struttura finì per condizionare i poteri del Sovrano, il quale sì teneva presso sé tutte le funzioni dello Stato, ma non si identificava più con esso (il monarca, infatti, diventa organo dello Stato). 

Peculiarità di questo tipo di Stato è il riconoscimento di alcune posizioni soggettive ai singoli, tutelabili innanzi al giudice e rivendicabili anche contro i pubblici poteri. Pur essendo questo un riconoscimento ancora molto parziale, può essere considerato il precursore dello Stato di diritto, secondo il quale la pubblica amministrazione è tenuta al rispetto della legge e, qualora ciò non accadesse, è ritenuta giudicabile dai giudici. (Consiglio di Stato in Francia e Corte dei Conti nel mondo tedesco).

La sucessiva evoluzione vede l’affermarsi dello stato di diritto (rivoluzione francese)  che coincide con la fine dell’assolutismo e comporta l’affermazione della borghesia tra il XVIII e il XIX secolo, la quale insieme con il potere economico raggiunto rivendica anche quello politico e determina una trasformazione radicale nell’assetto della società e nel concetto di Stato. La proclamazione dello Stato di diritto avviene come esplicita contrapposizione allo Stato assoluto, il concetto dello Stato di diritto presuppone che l’agire dello Stato sia sempre vincolato e conforme alle leggi vigenti: dunque lo Stato sottopone se stesso al rispetto delle norme di diritto, e questo avviene tramite una Costituzione scritta. Si esplica in due nozioni: lo Stato di diritto “in senso formale” e lo Stato di diritto “in senso materiale”. In senso formale, implica: la separazione dei poteri ( tre funzioni pubbliche nell’ambito della sovranità dello Stato – legislativo, esevutivo e giurisdiziario) , il principio di legalità (tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad agire secondo la legge), giurisdizione ordinaria e amministrativa ( L’esistenza cioè di una funzione giurisdizionale esercitata da giudici indipendenti, ai quali il privato possa rivolgersi per la tutela dei suoi diritti) .

Stato di diritto in senso materiale

Un vincolo all’osservanza delle leggi sarebbe inutile e inefficace se non fosse possibile garantire che le leggi stesse siano garanti dei diritti fondamentali. Pertanto gli elementi formali dello Stato di diritto vengono sviluppati ed estesi dagli elementi materiali dello stesso, in particolare attraverso l’adozione di norme che tutelano i diritti fondamentali. 

In questo contesto si inserisce in molti paesi una successiva trasformazione che porta verso lo stato democratico tramite processi graduali, attraverso interventi legislativi e revisioni costituzionali con l’allargamento del suffragio e il passaggio del potere esecutivo nelle mani di un Primo ministro legato con un rapporto di fiducia al Parlamento (non a caso, la democrazia vede la preminenza del Parlamento, rappresentante dei vari orientamenti ideologici del popolo, e dunque si incarna nella forma di governo parlamentare). Nello Stato democratico la divisione dei poteri è attenuata per quanto riguarda il potere esecutivo e il potere legislativo: questo perché sia il Primo ministro che il Parlamento traggono la loro legittimazione dall’investitura popolare.

In alcuni casi, la naturale evoluzione è realizzata anche tramite convenzioni e consuetudini costituzionali (Inghilterra); in altri paesi (Francia) la resistenza delle classi dominanti, sostenitrici dell’ideologia liberale e restie rispetto ad un’apertura in senso democratico, porta a scontri violenti (moti del 1848) e alla repressione (come nel caso della Comune di Parigi). In Italia lo Stato liberale nasce, a partire dal regno di Sardegna (Piemonte sabaudo), con la concessione dello Statuto albertino da parte del re Carlo Alberto di Savoia (4 marzo 1848).

Il carattere principale è il non interventismo da parte dello Stato in ambito sociale ed economico, in modo tale che domanda e offerta, non siano influenzate dallo Stato, anche se spesso questi interventi ci sono, soprattutto in ambito macroeconomico e in periodi di crisi. Inoltre lo Stato interviene comunque nei casi di difesa e ordine pubblico. 

Lo stato sociale o anche stato assistenziale (anche detto dall’inglese moderno Welfare State, Stato del benessere tradotto letteralmente), è una caratteristica dei moderni Stati di diritto che si fondano sul principio di uguaglianza. Da esso deriva la finalità di ridurre le disuguaglianze economiche. Con esso ci si propone di fornire e garantire diritti e servizi sociali, ad esempio: l’assistenza sanitaria, la pubblica istruzione, l’indennità di disoccupazione, sussidi familiari, in caso di accertato stato di povertà o bisogno, la previdenza sociale (assistenza d’invalidità e di vecchiaia), l’accesso alle risorse culturali (biblioteche, musei, tempo libero) ecc. Questi servizi vengono erogati attraverso la cosiddetta spesa sociale, richiedono ingenti risorse finanziarie. 

Per addentrarci meglio in queste ultime distinzioni parleremo dell’esempio che abbiamo avuto in Italia con lo statuto Albertino e la costituzione repubblicane del 1948. E soprattutto analizzeremo l’involuzione che abbiamo avuto negli ultimi 40 anni rispetto a quanto statuito nella nostra costituzione.

Statuto albertino

Lo Statuto Fondamentale della Monarchia di Savoia, promulgato il 4 marzo 1848, ha costituito la base per la vita politica del Regno di Sardegna e poi del Regno d’Italia, rimanendo in vigore (seppure solo formalmente) fino al 1946, dopo la fine della Seconda guerra mondiale. Tutta la stagione rivoluzionaria del 1848, sia in Italia sia in Europa, aveva avuto come motivo propulsore l’instaurazione di regimi rappresentativi e il nemico comune dei liberali e dei democratici, dalla Francia, all’Ungheria passando per gli Stati italiani, era stato l’assolutismo monarchico, appena “restaurato” dal Congresso di Vienna.  L’ondata rivoluzionaria si era tuttavia conclusa con una serie di fallimenti ed i vari sovrani, una volta rientrati in possesso dei pieni poteri, si erano affrettati a revocare gli statuti concessi. L’unica eccezione in un simile panorama è il Regno di Sardegna; pur uscendo pesantemente sconfitto dalla guerra con l’Austria, il Piemonte riesce ad ottenere che tra le clausole della pace non ci sia la rinuncia al regime costituzionale e, sebbene Carlo Alberto abdichi al trono dopo la sconfitta di Novara, suo figlio Vittorio Emanuele esercita il potere congiuntamente al parlamento. 

Sotto il profilo della gerarchia delle fonti normative, lo Statuto Albertino non si configura come una vera e propria costituzione, poiché ha lo stesso rango delle leggi ordinarie e non si pone al di sopra di esse. Come molte carte ottocentesche, si tratta di una costituzione “breve”: contiene cioè un numero ristretto di principi fondamentali, che riguardano quasi esclusivamente la libertà del cittadino dallo Stato e dalla sua azione, e le regole basilari della struttura statale, ma senza disciplinare aspetti della vita civile e collettiva. Lo Stato non è laico, la religione cattolica è l’unica ufficialmente riconosciuta mentre gli altri culti sono tollerati conformemente alle leggi. Dal punto di vista dei diritti e doveri dei cittadini, la situazione prefigurata dallo Statuto Albertino è quella di una tipica monarchia liberale ottocentesca: le libertà e i diritti individuali sono garantiti ma la partecipazione alla cosa pubblica è riservata a un’élite culturale, militare ed economica. L’habeas corpus (ovvero il diritto alla libertà personale ad di fuori di un mandato dell’autorità giudiziaria) e la libertà di stampa sono garantiti. Il diritto di proprietà è inviolabile e l’esproprio è consentito solo dietro una “giusta indennità”. Non vi erano diritti sociali né erano previste libertà collettive.

L’evoluzione dello statuto nel tempo

Lo Statuto Albertino non dà indicazioni esplicite sul rapporto necessario tra Parlamento, sovrano e Governo. Tuttavia, fin da subito, i sovrani di Casa Savoia scelgono di non mantenere in piedi esecutivi che non godano dell’approvazione del Parlamento. Pur senza la verifica di un esplicito voto di fiducia, è il sovrano a far dimettere i governi la cui politica non sia condivisa dalla maggioranza parlamentare. Nel 1850 viene creato l’organo collegiale definito Consiglio dei Ministri, di cui una legge stabilisce le attribuzioni e, sempre in via di prassi, assume maggior importanza la figura del Presidente del Consiglio. La tendenza è dunque quella di una progressiva acquisizione di poteri da parte del Parlamento, a cui corrisponde una riduzione delle aree di discrezione del sovrano. Con la nascita dei movimenti di massa tra fine ottocento e inizio novencento l’Italia, per forza di cose, si era trasformata in un regime compiutamente liberale paragonabile a quello inglese o francese della Terza Repubblica.

Con l’avvento della dittatura fascista, tuttavia, anche i blandi limiti dello Statuto Albertino risultano troppo rigidi per l’autocrazia del nuovo regime: libertà di stampa, libertà personale e libertà di riunione restano formalmente in vigore sulle pagine dello Statuto ma, nei fatti, vengono cancellati dall’azione delle squadracce fasciste. La monarchia, che la carta costituzionale voleva come perno della vita pubblica, resta in piedi, ma viene gradualmente soppiantata dalle strutture del partito unico.

La nuova nuova forma dello stato e la costituzione.

Finita la guerra con la sconfitta dei regimi fascisti e con l’apporto della resistenza si apre una stagione nuova, i primi anni di pace nonostante le differenze ideologiche anche molto profonde tra i partiti politici vedono comunque il prevalere della volontà di dare al paese una carta fondamentale che possa dare finalmente voce alle aspirazioni di libertà e democrazia. Oltre che per le elezioni della costituente, secondo gli accordi previsti durante la guerra, venne anche indetto un referendum sulla forma istituzionale che lo Stato avrebbe dovuto assumere, si sarebbe dovuto scegliere se mantenere la monarchia o istituire una repubblica, la scelta fu per la repubblica. La principali caratteristiche della costituzione italiana sono quelle della popolarità, ovvero votata da un’assemblea eletta dal popolo e non concessa da un sovrano come lo statuto albertino, è una costituzone rigida perchè per la sua modifica sono necessarie leggi di revisione costituzionale che necessitano di procedure più lente ed aggravate rispetto alle normali leggi, è una costituzione lunga perchè vi sono norme su molti argomenti e non si limitano all’enunciazione di principi generali, ma entrano nel dettaglio e negli aspetti applicativi, è frutto di un compromesso tra i vari orientamenti politici espressi dai partiti, è una costituzione democratica poichè la sovranità appartiene al popolo. La Costituzione italiana è una Costituzione programmatica nel senso che contiene norme che fissano alcuni obiettivi che i pubblici poteri debbono realizzare. Questo programma comprende: sia una serie di diritti sociali che devono essere realizzati dallo Stato come il diritto al lavoro, il diritto all’istruzione, salute, ecc., sia l’attribuzione alla Repubblica del compito di intervenire concretamente affinché tali diritti non rimangano solamente una teorica enunciazione. Ed è proprio da qui che partiamo per capire come gli strumenti che la costituzione aveva istituito per raggiungere i suoi obiettivi, i principi ispiratori della carta, vengano nel tempo disattesi con l’introduzione di una nuova legislazione proveniente dalle istituzioni europee.

Le idee che informano la costituzione italiana.

Come abbiamo visto, la principale innovazione rispetto allo statuto Albertino fu la possibilità dello stato di intervenire nell’economia per regolare lo sviluppo dell’attivatà economica senza accedere totalmente ad una economia collettiva e senza d’altra parte lasciare totalmente libere le forze individualistiche del mercato, ma cercando di sfruttarle, disciplinandole e regolandole al fine di raggiungere determinati obiettivi sociali. Ma quali erano questi obiettivi sociali che la costituzione metteva in primo piano? C’è lo dice l’articolo 4, “la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che ne rendano effettivo questo diritto.” L’articolo 36, prevedeva il diritto del lavoratore ad avere una retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa. L’articolo 3 informava sul compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese. Di fatto si passa da un diritto astratto del precedente statuto a uno effettivo grazie all’intervento dello stato nell’economia e nei servizi quali l’istruzione, la sanità ecc.

Per rendere effettivi i principi fondamentali, segue nella costituzione l’enunciazione dei principi programmatici, ossia l’esplicitazione degli strumenti, o se si vuole del metodo, per dare realtà e concretezza a quei diritti: si tratta in particolare degli articoli sui rapporti economici (35-37). In tal modo, la Costituzione economica è organicamente connessa ai principi fondamentali ed è essenziale al fine della loro realizzazione.

I trattati europei, la loro idea di società e la priorità della stabilità dei prezzi.

Per capire bene i valori fondativi della UE bisogna rivolgersi all’articolo 3, terzo comma, del Trattato sull’UE: L’Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato, fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale e su un elevato livello di tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico. Di fatto abbiamo visto che l’economia fortemente competitiva è risultata vincente sull’economia sociale di mercato e che lungi dal portare avanti una visione cooperativa ha di fatto aumentato la competizione a scapito delle questioni sociali. Tale visione viene in effetti esplicitata nell’articolo 119 del trattato di funzionamento dell’UE dove al secondo comma leggiamo: Parallelamente, alle condizioni e secondo le procedure previste dai trattati, questa azione comprede una moneta unica, l’euro, nonchè la definizione e la conduzione di una politica monetaria e di una politica del cambio uniche, che abbiano l’obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo, di sostenere le politiche economiche generali nell’Unione conformemente al principio di una economia di mercato aperta e in libera concorrenza. Stessa cosa la troviamo nell’articolo 127 (sulla politica monetaria) dove leggiamo: L’obiettivo principale del sistema europeo di banche centrali, in appresso denominato Sebc, è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Fatto salvo l’obiettivo della stabilità dei prezzi, il Sebc sostiene le politiche economiche generali nell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione deglio biettivi dell’Unione definiti nell’articolo 3 del trattato sull’UE. Per esempio la Fed USA coniuga la stabilità dei prezzi con la piena occupazione, questa evidente mancanza era nota e destava già all’inizio le preoccupazioni di persone come Guido Carli.

Cosa significa in effetti il combinato disposto di queste disposizioni? Di fatto la lotta alla disoccupazione diviene secondaria e la lotta all’inflazione è la principale priorità che porta a scartare, in quanto potenzialmente inflazionistiche, politiche attive del lavoro e più in generale politiche di stimolo dell’economia.

L’indipendenza della BCE e il patto infranto dell’euro

Il finanziamento del debito pubblico da parte della BCE e di altre poltiche monetarie espansive tramite l’acquisto di titoli di stato sono esplicitamente vietati dai trattati europei. Solo nel 2012 Draghi dichiara di essere disponibile ad effettuare tali acquisti ma ovviamente sono condizionati a politiche di aggiustamento strutturale ovvero di austerity concordate con la commissione, la stessa BCE e il FMI. Abbiamo così il commissariamento dell’azione politica che deve recepire determinati meccanismi economici. L’idea di fondo che ispira i trattati europei, piaccia o meno e l’attualità lo conferma è il paradiso dei liberisti: lotta senza quartiere all’inflazione, lo stato minimo e libero gioco delle forze di mercato, indipendenza della banca centrale e la denazionalizzazione della moneta. Hayek (feroce liberista) ottiene il successo pieno anche se come dice Otmar Issing (ex capo economista della BCE) la via prescelta per ottenere la denazionalissazione della moneta sia stata molto differente rispetto a quanto sostenuto da Hayek, l’obiettivo finale da lui ricercato, cioè l’indipendenza monetaria dall’interferenza politica e la stabilità dei prezzi, sono state, a tutti gli effetti, ottenute. Siamo così tornati ad un sistema nel quale lo Stato ha un ruolo marginale, che è vincolato dal sistema aureo ed è ispirato dalla filosofia del laissez-faire.

Quindi i trattati europei mettono la stabilità dei prezzi e l’indipendenza della banca centrale come principi sovraordinati a tutto il resto e qui vediamo la prima grossa differenza con la nostra costituzione. La presenza nel corpus giuridico dell’Unione, della Carta dei diritti fondamentali della UE del 7 dicembre 2000 non riguara però le questioni economiche prima accennate perchè le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’UE definite nei trattati. Di fatto le competenze dell’UE definite nei trattati non sono in alcun modo estese per realizzare le disposizioni della Carta. (Mera petizione di principio)

L’articolo 81 (nuovo).

Ma come entrano nel nostro ordinamento costituzionale queste nuovi “principi”? Con la riformulazione dell’articolo 81, che vedremo mette a serio rischio l’impianto della nostra costituzione. Ma vediamo più nel dettaglio. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Tale formulazione del nuovo articolo in conseguenza dei trattati adottati nel tempo dalla crisi del 2008 in poi a livello europeo è un cuneo pericolosissimo inserito nella Costituzione, essendo in grado di minare l’esigibilità dei diritti che la Carta garantisce. In effetti, la regola del pareggio di bilancio non soltanto colpisce salari e occupazione, accrescendo la disoccupazione strutturale, ma rende di fatto impraticabili politiche industriali che comportino investimenti pubblici e più in generale l’intervento pubblico in economia e anzi constringe lo Stato ad alienare anche le sue residue proprietà.

L’incompatibilità di questa nuova disposizione e di queste pratiche con la nostra costituzione è evidente dalle politiche portate avanti negli ultimi anni. Il problema dell’incompatibilità tra il nuovo articolo 81 e altri principi costituzionali è stato posto esplicitamente da Tito Lucrezio Rizzo, consigliere presso la Presidenza della Repubblica. Il contenersi sempre e comunque nei confini indicati dal nuovo articolo 81 sembrerebbe inconciliabile, ad esempio, con la tutela del diritto primario alla salute nel caso che, per conseguire tale fine, dovesse superarsi il limite in parola; afferma infatti l’articolo 32 della costituzione: “La Repubblicatutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti.

Ma essendo la nostra economia stata attraversa da alcuni cicli economici negativi, come è stata affrontata la possibilità di accedere a maggiore deficit e debito? Molto male. Alcune precisazioni sono essenziali, esiste un terzo attore in questa commedia, la commissione europea che deve giudicare l’adeguatezza delle politiche di bilancio dei paesi dell’eurozona e in particolare calcola l’indebitamento strutturale, ossia l’indebitamento al netto della sua parte necessaria per fronteggiare un ciclo economico avverso. A tale riguardo la commissione europea calcola l’output gap, ossia la distanza tra prodotto interno lordo e prodotto interno lordo potenziale del paese interessato: quanto maggiore è la distanza tra i due (ossia quanto più basso risulta il PIL reale rispetto al pil potenziale), tanto maggiore sarà il deficit consentito (e, quindi, tanto minore l’indebitamento strutturale). Ma attenzione: per calcolare l’output gap la Commissione europea si avvale del cosiddetto tasso di disoccupazione di equlibrio, e cioè il tasso di disoccupazione compatibile con l’obiettivo della stabilità dei prezzi (in altri termini; un tasso di disoccupazione che non può essere ulteriormente ridotto senza innescare fenomeni inflazionistici). E proprio qui viene il bello. Infatti il tasso di disoccupazione di equilibrio è calcolato facendo l’uso di serie storiche che ormai incorporano la peggiore crisi dall’Unità d’Italia- Questo negli ultimi anni ha comportato un continuo riallineamento verso l’alto delle stime, con scarti anceh significativi tra una stima e la successiva: se nelle previsione dell’autunno 2011 la Commissione europea stimava per l’Italia un tasso di disoccupazione di equilibrio pari al 7,5% e nelle successive previsioni della primavera del 2012 tale valore era ancora collocato all’8,5% , le stime sono poi drasticamente peggiorate, giungendo al 10,4% nel 2013 e all’11% per il 2015. Per il 2016 si sitmava al 11,4%. Questa metodologia di calcolo, che subordina l’obiettivo di ridurre la disoccupazione (e l’intervento pubblico rivolto a tale fine) all’obiettivo di contenere l’inflazione, è perfettamente coerente con la gerarchia dei valori espressa nei trattati europei, in cui la stabilità dei prezzi è sovraordinata all’obiettivo della piena occupazione.

Il risultato concreto di tutto questo è stato l’imposizione dell’austerity, ossia di politiche di bilancio restrittive incompatibili con efficaci politiche anticicliche che hanno determinato, in Italia e altrove, la creazione di un equilibrio di sottoccupazione e hanno distrutto capacità produttiva in proporzioni difficilmente riscontrabili in epoche di pace, aggravando la situazione di crisi.

Conclusioni

Questa pesante involuzione avviata in maniera strisciante 40 anni fa e fattasi più esplicita negli ultimi 10 anni ha trovato qua e là delle resistenze che però sono risultate fortemente depotenziate dallo scoordinamento dovuto al fatto che i vari cicli economici non hanno colpito tutti i Paesi europei allo stesso modo e nello stesso momento. Questo è uno dei più evidenti limiti che possiamo vedere a livello europeo e che rendono la costruzione europea una gabbia che non permette ai ceti sociali più deboli di avere voce in capitolo sui propri destini.

Relazione tenuta a Gorizia il 16 giugno 2019 nel corso dell’incontro organizzato da Senso Comune Udine Fare la Democrazia. Nel suo intervento Riccardo Pittino, con grande ricchezza di riferimenti e riferendosi alla elaborazione dell’economista Vladimiro Giacché, illustra con completezza il tema Costituzione – trattati europei.